Warum DDR-Ministerien erforschen?

Ein frischer Blick auf die staatliche DDR-Verwaltung oder ein Plädoyer für eine Sozial- und Kulturgeschichte der Verwaltung 

Autor: Franz-Joseph Hille  

Diese Reihe bietet einmal im Monat einen Einblick in die Forschungsprojekte, die aktuell am HAIT bearbeitet werden. Hierbei können projektbezogene, aber auch themen- und fächerübergreifende Fragestellungen behandelt werden. So bietet die Reihe Raum für Aspekte, die quer zu den Forschungsschwerpunkten am HAIT liegen oder darüber hinausgehen. Dabei reicht die inhaltliche Spannbreite der Berichte von Impressionen aus der Feldforschung über den Einblick in einzelne Quellen bis hin zu Auszügen aus Interviewvorhaben. Im folgenden Beitrag berichtet unser Doktorand Franz-Joseph Hille aus seinem Dissertationsprojekt, in dem er sich dem DDR-Justizministerium von 1945 bis 1990 auf der Grundlage eines organisations- und herrschaftssoziologisch geprägten Ansatzes beschäftigt. 

Wenn es die Relevanz eines geschichtswissenschaftlichen Projektes herauszustellen gilt, verweisen Forschende erstaunlich oft auf die Forschungslücke, die aufgespürt und gefüllt worden sei. Das mit der Forschungsarbeit verbundene Bild vom „Lückenfüllen“ ist zwar durchaus nachvollziehbar, doch fördert es auch eine fehlgeleitete Vorstellung, nach der ein historischer Gegenstand irgendwann „ausgeforscht“ sein könne. Außerdem trägt ein solches Verständnis dazu bei, die Tätigkeit des Historikers auf die eines besseren Chronisten zu reduzieren, obwohl sich die Geschichtswissenschaft in den vergangenen Jahrzehnten methodisch wesentlich weiterentwickelt hat.  

Auf dieser Grundlage widmet sich der Beitrag dem wenig beachteten Forschungsgegenstand der DDR-Ministerien nicht aus der Motivation heraus, einfach nur bestehende Lücken füllen und den Kenntnisstand erweitern zu wollen. Der staatlichen Verwaltung im Sozialismus wird deshalb Aufmerksamkeit geschenkt, weil ihre Erforschung – so die Grundannahme – zur Erklärung der Funktionsweise und Stabilität des politischen Herrschaftssystems beiträgt und viel Potential für die DDR- und darüber hinaus die vergleichende Demokratie- und Diktaturforschung birgt. Im Folgenden soll die verbreitete Sicht auf die DDR-Verwaltung kritisch reflektiert und eine neue Perspektive für die Erforschung aufgezeigt werden. 

Obwohl die Ministerien jene Orte waren, wo SED-Politik erst in Verwaltungsakte umgesetzt wurde, haben sie bisher kaum das Interesse der Geschichtswissenschaft wecken können. Es drängt sich gar der Eindruck auf, dass das Fach die Thematik nicht „übersehen“, sondern für die Erklärung der SED-Herrschaft als eher nachrangig erachtet und daher mehr oder weniger ignoriert hat. Dafür verantwortlich scheint eine seit den 1990er Jahren bestehende Vorstellung von der staatlichen DDR-Verwaltung als bloßes „Anhängsel“ einer allmächtigen Partei. Daneben gilt die Verwaltung allgemein als eher trockenes Thema, was dem Umstand geschuldet ist, dass Bürokratien zumeist als gesichtslose Maschinen wahrgenommen und auf formale Hierarchien oder abstrakte Geschäftsgänge reduziert werden. Dabei arbeiteten auch in DDR-Ministerien bisweilen hunderte Angestellte, die vielfältig vernetzt waren und von denen es letztlich abhing, ob und wie politische Vorgaben der Partei umgesetzt wurden.  

Daher ist Verwaltung nicht allein als Gegenstand der Bürokratieforschung zu betrachten, die sich in der Regel eng an der von Statuten oder Dienstanweisungen geprägten Formalstruktur orientiert. Verwaltungsgeschichte sollte immer auch als Sozial- und Kulturgeschichte begriffen werden. Diese Perspektive macht es möglich, ein Bild von Macht und Herrschaft innerhalb der und um die Verwaltung herum zu gewinnen, das facettenreicher und letztlich realistischer ist, als es eine Formalstruktur zu vermitteln vermag, die im Falle der DDR-Verwaltung oft unscharf, widersprüchlich und in hohem Maße von SED-Selbstdarstellungen geprägt war. Da sich DDR-Ministerien, bedingt durch Verflechtungen der Staats- und Parteistrukturen, sehr komplex darstellen, erscheinen konzeptionelle Überlegungen hier besonders wichtig. Als mögliche Ideengeber und Orientierungsgrundlage drängen sich die zahlreichen Studien der in den letzten Jahren boomenden Behördenforschung geradezu auf.  

Erfreulicherweise haben Untersuchungen zu bundesdeutschen und DDR-Ministerien sowie zu Vorläuferorganisationen im Nationalsozialismus erstmals auch die Verwaltungskultur, also jenen Bereich „hinter“ der formalen Ebene, berücksichtigt.¹ Dabei sind allerdings ebenso wenig weiterführende Reflexionen über den Nutzen des Ansatzes zu finden wie zugrundeliegende Konzepte. Es ist wohl auch dem Auftragscharakter der Kommissionsforschung geschuldet, dass fachliche Selbstreflexionen lange auf der Strecke geblieben und innovative Ansätze oder das Bemühen um Anschlussfähigkeit an übergeordnete Forschungstrends selten anzutreffen sind.² Ein wenig überspitzt dargestellt, hat die Behördenforschung – die Auftraggeber im Hinterkopf und die erfolgreiche Wiedervereinigung als Fluchtpunkt – die anfängliche Geschichte der Kontinuitäten aus der NS-Vergangenheit um eine sich anschließende und auf die Gegenwart verweisende Erfolgs- und Fortschrittsgeschichte erweitert. Das sich hier spiegelnde bewusste oder unbewusste Einschreiben in scheinbar schlüssige Narrative bildet ein typisches Phänomen gerade der Zeitgeschichtsschreibung, die stets vor der Herausforderung steht, vergangene Entwicklungen möglichst nicht von der Gegenwart her zu denken, und die zugleich angehalten ist, eingeschliffene Perspektiven hin und wieder einer Inventur zu unterziehen.  

Dieser Gedanke führt direkt zur staatlichen DDR-Verwaltung, die ebenfalls ein recht gefestigtes, mutmaßlich im Laufe der 1990er Jahre herausgebildetes Narrativ bereithält. Da es sich hier um Behörden in einer Diktatur handelte, die diversen Eingriffen und Zwängen ausgesetzt waren und seit 1990 nicht mehr existieren, kann von einer Erfolgsgeschichte kaum die Rede sein. Dennoch stößt der Beobachter auch hier auf eine Erzählung von Erfolg und Fortschritt, die zwar in der ideologisch geprägten DDR-Geschichtsschreibung angesiedelt ist, aber gleichsam die Grundlage für die bis heute verbreitete Sicht auf die DDR-Verwaltung bildet: In verschiedenen Variationen findet sich die bildhafte Erzählung vom „Zerschlagen“ des „faschistischen“ oder „bürgerlichen“ Staatsapparates und dem sich anschließenden Aufbau einer neuen sozialistischen oder „antifaschistisch-demokratischen Staatsmacht“.³ Neben einem klaren Bruch nach 1945 und mit den westlichen Strukturen, wie er auf diese Weise suggeriert wird, galt fortan die Vorstellung von der sozialistischen Verwaltung als ein zuverlässiges, gefügiges Instrument der Arbeiterklasse.⁴  

An dieses Narrativ konnte eine in den 1990er Jahren wieder aufkeimende totalitarismustheoretisch geprägte Perspektive anknüpfen, die insbesondere in Anlehnung an Hannah Arendt und Carl Joachim Friedrich die Gegensätzlichkeit der politischen Systeme zu betonen suchte. Die in ideologischer Perspektive kommunizierten Marksteine einer sozialistischen Erfolgsgeschichte bildeten nun Anhaltspunkte für die Beschreibung eines totalitären Herrschaftssystems, das sich grundlegend vom demokratischen Rechtsstaat unterscheidet. Auf dieser Basis hat sich offenbar eine Perspektive auf die DDR-Verwaltung etabliert, die im Kern auf der deutlichen Abgrenzung von der Verwaltung im demokratischen Rechtsstaat beruht. Im Ergebnis wird in der Verwaltungswissenschaft der Bruch mit der deutschen Verwaltungstradition in der DDR hervorgehoben und ein „historischer“ oder „administrativer Sonderweg“ konstatiert.⁵ Wortschöpfungen, wie Kaderverwaltung, Einheitsorganisation oder Befehlsverwaltung,⁶ sollen die Andersartigkeit der DDR-Verwaltung unterstreichen. Die oft in der Geschichtswissenschaft anzutreffende Bezugnahme auf Max Webers Bürokratiemodell,⁷ das sich ausschließlich auf die Formalstruktur bezieht, hat dieses Verwaltungsbild wohl zusätzlich verstärkt. Webers Idealtypus der formalen bürokratischen Organisation vermittelt einen reinen Instrumentencharakter der öffentlichen Verwaltung⁸ und stützt so die gerade in Sozialutopien anzutreffende Vorstellung von reibungslos funktionierenden und von außen steuerbaren Maschinen. Da im Abgleich der DDR-Verwaltung mit dem Idealtypus vor allem die Abwesenheit formaler Rationalität hervortritt,⁹ fördert die Anwendung dieses Modells die einseitige Wahrnehmung von Andersartigkeiten und Abweichungen.  

Die DDR-Verwaltung ist selbstverständlich von vielen Brüchen gekennzeichnet, die hier nicht infrage gestellt werden. So bestand bereits in der Außenanleitung der Ministerien die Besonderheit, dass hier neben staatlichen Institutionen vor allem die mit weitreichenden Weisungsbefugnissen ausgestatteten ZK-Abteilungen der Partei agierten. Beim Blick ins Innere der staatlichen Behörden offenbart sich die gezielte Vermischung von Politik und Verwaltung, was etwa in der Besetzung von Schlüsselpositionen mit SED-Mitgliedern und mehr noch durch die Existenz der SED-Grundorganisation zum Ausdruck kommt. Angeführt sei außerdem der Einfluss des Ministeriums für Staatssicherheit auf die Ministerien, der auch den Einsatz von innerhalb der Behörden geführten Spitzeln umfasste.  

Die angedeuteten Möglichkeiten der herrschenden Partei, staatliche Ministerien anzuleiten, zu kontrollieren und zu überwachen, spiegeln die von direktem oder indirektem Zwang geprägte Rahmung, die es bei der Untersuchung der Verwaltung in der Diktatur stets mitzudenken gilt. Es stellt jedoch einen Fehlschluss dar, die Funktionsweise der DDR-Ministerien und überhaupt des politischen Systems allein mithilfe der auffälligen Abweichungen zu erklären. Ohne die Einbeziehung kontinuierlicher Aspekte, die auch die DDR-Verwaltung prägen,¹⁰ ergibt sich ein verzerrtes, nicht der Realität entsprechendes Bild von Ministerien als passive Objekte. Nicht zuletzt vor dem Hintergrund, dass sich grundlegende Veränderungen in der Funktionsweise von Organisationen erst über längere Zeiträume, mitunter Jahrhunderte, vollziehen,¹¹ ist mit Blick auf Funktionsmechanismen der DDR-Verwaltung auch der deutschen Verwaltungstradition Rechnung zu tragen. Natürlich ist für die sozialistischen Bürokratien grundsätzlich festzustellen, „dass sie nicht im westlichen Maße rechtsstaatlich programmiert und damit regelgebunden sind“¹²; doch bereits der klassisch-hierarchische Aufbau der DDR-Ministerien, von Führungsebene über Abteilungen bis hin zu Sektoren, deutet auf Beharrungskräfte der Verwaltungsstrukturen und -mechanismen hin, die es im Rahmen einer Untersuchung neben den für Diktaturen typischen Brüchen gleichermaßen zu berücksichtigen gilt.  

In DDR-Ministerien sind etwa Experten anzutreffen, die mit jenem Fachwissen ausgestattet waren, das als Machtbasis gegenüber oft dilettantischen Kontrolleuren oder Anleitern dienen und das nach Weber den Ursprung der Verselbstständigung des bürokratischen Apparates bilden kann.¹³ Da Verwaltungsangehörige durch ihre Kenntnisse über interne Abläufe zudem einen Informationsvorsprung gegenüber Außenstehenden besitzen,¹⁴ ist neben der grundsätzlichen Asymmetrie im Herrschaftsverhältnis zugunsten der Anleiter auch einer Informationsasymmetrie zugunsten der Verwaltung Rechnung zu tragen. Die sich im Rahmen des äußeren Anleitungsverhältnisses andeutende komplexe Verteilung von Machtressourcen setzt sich im Inneren des Ministeriums fort, wo sich das Bild einer aktiven Verwaltung vermittelt. 

Die vor allem von Hierarchien geprägten Kommunikationsbeziehungen sind in der Verwaltung mitunter bis ins kleinste Detail geregelt. In jeder Organisation entwickeln sich allerdings entlang und abseits dieser formalen Ebene immer auch informale Strukturen, die in der systemtheoretisch orientierten Organisationssoziologie als die Verwaltungskultur gefasst werden.¹⁵ Diese Informalität reicht vom „kurzen Dienstweg“ über private Kontakte bis hin zur Betriebsfeier, die das Geselligkeitsbedürfnis der Mitglieder zum Ausdruck bringt. Derartige Aktivitäten, wie sie freilich auch in der sozialistischen Verwaltung anzutreffen sind, wirken sich positiv auf die für die Verwaltung notwendige Eigenstabilität aus,¹⁶ sind aber zugleich auch Ausdruck für die dauerhafte Tendenz zu Verselbständigungen. Als handelnder Akteur führte auch das DDR-Ministerium ein Eigenleben, dessen Auswirkungen, etwa bezogen auf die Effizienz der Behörde oder ihr Verhältnis zu den Anleitern, grundsätzlich offen gedacht werden sollten. Hier bedarf es der überlieferten Akten, die durch das Wirken der Staatssicherheit mitunter sehr zahlreich sind und viel über die informale Seite der DDR-Behörde verraten.  

Dieser knappe Ausblick auf die nicht ohne Weiteres kontrollierbare Verwaltungsorganisation soll den Nutzen einer Sozial- und Kulturgeschichte der Verwaltung andeuten, die abseits geschichtswissenschaftlicher Instrumentarien vor allem auch im Rückgriff auf Erkenntnisse der modernen Verwaltungswissenschaft und Organisationssoziologie gelingen kann. Die zumeist an modernen Organisationen erprobten Erkenntnisse werden dabei nicht unüberlegt auf die Verwaltung in der Diktatur übertragen, sondern basierend auf der Einsicht, dass „etliche“ von der modernen Verwaltungswissenschaft aufgegriffene und „in Anlehnung an die einschlägige theoretische Literatur beschriebenen Verwaltungsmechanismen durchaus auch in nicht-demokratischen Systemen wirken.“¹⁷ 

Beitragsbild: Berlin: Das Haus des Ministeriums für Volksbildung der DDR Unter den Linden Ecke Otto-Grotewohl-Straße, Fotograf: Pech, Quelle: Bundesarchiv, Bild 183-H0725-0210-001 Wikimedia Commons (CC BY-SA 3.0)

1. Frank Bösch/Andreas Wirsching (Hg.), Hüter der Ordnung. Die Innenministerien in Bonn und Ost-Berlin nach dem Nationalsozialismus, Göttingen 2018; Frank Engehausen/Sylvia Paletschek/Wolfram Pyta (Hg.), Die badischen und württembergischen Landesministerien in der Zeit des Nationalsozialismus, Teilband I und II, Stuttgart 2019. [↩]
2. Sören Eden/Henry Marx/Ulrike Schulz, Ganz normale Verwaltungen? Methodische Überlegungen zum Verhältnis von Individuum und Organisation am Beispiel des Reichsarbeitsministeriums 1919 bis 1945. In: Vierteljahreshefte für Zeitgeschichte 66 (2018) 3, S. 487–520. [↩]
3. Als ein Beispiel sei hier auf das SED-Programm verwiesen: Programm der SED von 1963, dokumentiert in: Dokumente der Sozialistischen Einheitspartei Deutschlands. Beschlüsse und Erklärungen des Zentralkomitees sowie seines Politbüros und seines Sekretariats, Bd. IX, Berlin 1965, S. 171–274, hier 187. [↩]
4. Wolfgang Weichelt, Der sozialistische Staat – Hauptinstrument der Arbeiterklasse zur Gestaltung der sozialistischen Gesellschaft, Berlin 1972. [↩]
5. Michael Ruck, Die Tradition der deutschen Verwaltung. In: Anselm Doering-Manteuffel/Elisabeth Müller-Luckner (Hg.): Strukturmerkmale der deutschen Geschichte des 20. Jahrhunderts, München 2006, S. 95–108. [↩]
6. Klaus Schroeder, Der SED-Staat. Geschichte und Strukturen der DDR 1949 – 1990, Köln 2013, S. 522; Gert-Joachim Glaeßner, Vom „demokratischen Zentralismus“ zur demokratischen Verwaltung? Probleme des Umbaus einer Kaderverwaltung. In: Wolfgang Seibel/Arthur Benz/Heinrich Mäding (Hg.), Verwaltungsreform und Verwaltungspolitik im Prozess der deutschen Einigung, Baden-Baden 1993, S. 67–79; Klaus König, Zum Verwaltungssystem der DDR. In: Ders. (Hg.), Verwaltungsstrukturen der DDR, Baden-Baden 1991, S. 9–44, hier 10; Thomas Ellwein, Tradition – Anpassung – Reform. Über die Besonderheit der Verwaltungsentwicklung in den neuen Bundesländern. In: Seibel/Benz/Mäding (Hg.), Verwaltungsreform und Verwaltungspolitik, S. 30–40 hier 36. [↩]
7. Schroeder, SED-Staat, S. 522. [↩]
8. Ingeborg E. Schäfer, Bürokratietheorie und Autonomie. In: Adrienne Windhoff-Héritier (Hg.), Verwaltung und ihre Umwelt. Festschrift für Thomas Ellwein, Opladen 1987, S. 44–65, hier 44. [↩]
9. Ralph Jessen, Diktatorische Herrschaft als kommunikative Praxis. Überlegungen zum Zusammenhang von „Bürokratie“ und Sprachnormierung in der DDR-Geschichte. In: Alf Lüdtke/Peter Becker (Hg.), Akten, Eingaben, Schaufenster: die DDR und ihre Texte: Erkundungen zu Herrschaft und Alltag, Berlin 1997, S. 57–75, hier 69. [↩]
10. Bösch/Wirsching (Hg.), Hüter der Ordnung, S. 336. [↩]
11. Stefan Kühl, Organisationen. Eine sehr kurze Einführung, Wiesbaden 2011, S. 166. [↩]
12. Hans-Ulrich Derlien/Doris Böhme/Markus Heindl, Bürokratietheorie. Einführung in eine Theorie der Verwaltung, Wiesbaden 2011, S. 110 [↩]
13. Derlien/Böhme/Heindl, Bürokratietheorie, S. 90–92. [↩]
14. Wolfgang Seibel, Verwaltung verstehen. Eine theoriegeschichtliche Einführung, Berlin 2016, S. 45. [↩]
15. Kühl, Organisationen, S. 113–136. [↩]
16. Seibel, Verwaltung verstehen, S. 21. [↩]
17. Ebd., S. 18. [↩]

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