Kontroverser Demokratieschutz – Vereinigungsverbote in der Kritik

Autor: Stefan Brieger

Diese Reihe bietet einmal im Monat einen Einblick in die Forschungsprojekte, die aktuell am HAIT bearbeitet werden. Hierbei können projektbezogene, aber auch themen- und fächerübergreifende Fragestellungen behandelt werden. So bietet die Reihe Raum für Aspekte, die quer zu den Forschungsschwerpunkten am HAIT liegen oder darüber hinausgehen. Dabei reicht die inhaltliche Spannbreite der Berichte von Impressionen aus der Feldforschung über den Einblick in einzelne Quellen bis hin zu Auszügen aus Interviewvorhaben. Im folgenden Beitrag widmet sich Stefan Brieger der Praxis der Vereinigungsverbote als Teil des Demokratieschutzes in Deutschland am Beispiel der “Freien Sachsen”.

Wie umgehen mit den Corona-Protesten? Diese Frage begleitete, in wechselnder Dringlichkeit formuliert, die gesellschaftliche Debatte seit den Anfangstagen der Pandemie. Spätestens nach der erneuten Intensivierung und merklichen Radikalisierung des Demonstrationsgeschehens während der vierten Viruswelle ab November 2021 mehrten sich Stimmen, die ein Verbot jener Gruppierungen forderten, die ihren Widerstand gegen die Maßnahmen zum Infektionsschutz besonders aggressiv auf die Straßen trugen. Im Fokus vor allem: Die „Freien Sachsen“, eine Anfang 2021 gegründete rechtsextremistische Kleinstpartei. Mittels umtriebiger Social-Media-Propaganda stets auf den Brückenschlag zum bürgerlichen Spektrum zielend, gelang es den teils seit Jahren in rechtsextremen Netzwerken aktiven Führungsmitgliedern, sich überregional als Dirigenten des mitunter gewalttätigen Corona-Protestes zu etablieren.¹ Ihre Taktik: durch geografisch verteilte, oft kurzfristig initiierte Versammlungen die Sicherheitsbehörden in Unterzahlsituationen zwingen. Kam es zu körperlichen Auseinandersetzungen, wurden die entstehenden Bilder rasch wiederum digital verteilt, um das Narrativ eines übergriffigen Staates, dessen sich zu erwehren nötig sei, weiterzuschreiben.

Dass Verärgerung über die Pandemie-Politik in diesem Kontext nur ein – nicht selten durch Verschwörungserzählungen unterfüttertes – Strohmann-Argument darstellte, wird spätestens beim Blick auf das Parteiprogramm der „Freien Sachsen“ deutlich. Ziel der Gruppierung ist ein fundamentaler Wandel des politischen Systems, notfalls bis zum „Säxit“. Die Corona-Proteste dienten der Gruppierung somit als Nährboden einer ohnehin demokratiefeindlichen Agenda.² „Hier wird Bürgerkrieg geprobt. Sonst nix“, urteilte Kerstin Köditz, Abgeordnete für „Die Linke“ und Mitglied im Innenausschuss des Landtages. Sie gehörte zu jenen, die ein Verbot der „Freien Sachsen“ forderten. Alle Kriterien seien erfüllt, erklärte sie Ende Dezember 2021, nun müsse Sachsens (damaliger) Innenminister Roland Wöller handeln.³ Doch unklar ist zweierlei: Besäße dieser – beziehungsweise dessen Nachfolger Armin Schuster – dazu überhaupt die Berechtigung? Und falls ja: Wäre ein Verbot zielführend?

Zunächst ist zu beantworten, ob die „Freien Sachsen“ tatsächlich eine Partei sind. Dieser Status verleiht politischen Vereinigungen in Deutschland zusätzlichen Schutz: Zwar sieht die im Grundgesetz verankerte Konzeption der „wehrhaften Demokratie“ auch hier eine Verbotsmöglichkeit vor – die Entscheidung obliegt dann aber nicht der Regierung, welche sich andernfalls per Erlass missliebiger Konkurrenz entledigen könnte, sondern dem Bundesverfassungsgericht.⁴ Gruppierungen ohne Anrecht auf das Parteienprivileg dürfen hingegen durch Innenminister von Bund und Ländern verboten werden. Im Falle der „Freien Sachsen“ ist es nicht undenkbar, dass die noch junge Vereinigung die notwendigen Kriterien nicht erfüllt.⁵ Höchstwahrscheinlich verlangt aber bereits diese Frage nach juristischer Klärung, da einerseits die Mitglieder wohl kaum ohne Einspruch ihren Schutzschirm aufzugeben bereit sind, andererseits Schusters Innenministerium der Schmach einer voreiligen und anschließend wieder aufgehobenen Verfügung vorbeugen muss.

Doch selbst wenn die „Freien Sachsen“ gerichtsfest als nicht-parteiförmige Vereinigung klassifiziert werden: Aus politikwissenschaftlicher Sicht erscheint ein Verbot nicht unumgänglich. Im Gegenteil, zahlreiche Forschungsergebnisse der vergangenen Jahre legen nahe, dass die zu einer derartigen Maßnahme berechtigten Politiker größtmögliche Vorsicht walten lassen sollten. Einen wesentlichen Makel räumte bereits Linken-Politikerin Köditz ein: Wer eine Organisation verbietet, hegt nicht automatisch auch ihr Gedankengut ein.⁶ Doch die Kritik an einer offensiven Verbotspraxis reicht noch tiefer.

So hat vor allem die enorme Frequenz, mit welcher dieses Instrument seit der Wiedervereinigung zur Anwendung gebracht wurde, in der wissenschaftlichen Analyse für Widerspruch gesorgt. Gegen weit über 100 Gruppierungen erging in Deutschland seit 1990 der Verbotserlass – für einen gefestigten liberal-demokratischen Rechtsstaat ein außergewöhnlich hoher Wert.⁷ Er bedeutet zugleich: In weit über 100 Fällen hat dieser Staat einem Teil seiner Bürger deren Grundrecht auf Bildung von Vereinigungen verwehrt und damit ihre Teilhabechancen am politischen Willensbildungsprozess gemindert. Denn dies ist Wirkprinzip und Konsequenz von Organisationsverboten: Zum Schutz der freiheitlichen Demokratie müssen notfalls demokratische Freiheiten beschränkt werden.⁸ Ein solch schwerwiegender Eingriff, da ist sich die Forschung weitgehend einig, sollte nur im Ausnahmefall erfolgen.⁹ Offenkundig entsprachen die Bundes- und Landesregierungen dieser Bedingung in der Vergangenheit nicht immer – der politische Extremismus hat den deutschen Verfassungsstaat seit 1990 keineswegs derart unter Zugzwang gesetzt, als dass eine dreistellige Anzahl Vereinigungsverbote notwendig gewesen wäre.¹⁰

Was in der öffentlichen Diskussion zumeist außer Acht bleibt: Wenn Innenministerien in dieser Form gegen extremistische Gruppierungen vorgehen, handelt es sich nicht um Maßnahmen der Strafverfolgung.¹¹ Die „wehrhafte Demokratie“ richtet sich vor allem gegen Einzelpersonen und Gruppierungen, die zwar der bestehenden Gesellschaftsordnung entgegenwirken, dabei aber – oft ganz bewusst – den Gesetzesbruch vermeiden. Eine solche „Legalitätstaktik“ kann, wie die nationalsozialistische Machtergreifung 1933 belegt, dem Verfassungsstaat schwersten Schaden zufügen. Deshalb enthält das Grundgesetz Schutzmechanismen, um extremistische Bestrebungen bereits im strafrechtlichen Vorfeld limitieren zu können. Doch weder erschöpft sich demokratischer Widerstand in Verbotsmaßnahmen – Uwe Backes und Eckhard Jesse weisen zu Recht darauf hin, dass eine gefestigte Gesellschaft ihren Feinden auch selbstbewusst auf argumentativer Ebene begegnen könne.¹² Und sind etwa im Falle von Gewalttaten repressivere Maßnahmen nötig, bietet das Strafrecht eigenständige Handlungsoptionen. So wurden auch militante rechtsextremistische Gruppierungen in der Vergangenheit nicht immer mit einem grundgesetzlichen Organisationsverbot belegt, sondern beispielsweise unter Anwendung des § 129 StGB als „kriminelle Vereinigungen“ eingestuft und belangt.

Für zusätzliche wissenschaftliche Skepsis sorgen im Kontext mangelnder Differenzierung zwischen Demokratieschutz und Strafverfolgung sogenannte Vereinigungsverbotswellen. Sie sind vor allem nach zeitgeschichtlichen Ereignissen zu beobachten, die medial außergewöhnlich intensiv gespiegelt werden, auf das Sicherheitsempfinden der Bevölkerung in herausgehobener Weise einwirken und bei den jeweilig amtierenden Regierungen für (tatsächlichen oder wahrgenommenen) Handlungsdruck sorgen. Beispielhaft genannt seien die rechtsextremistischen Ausschreitungen und Anschläge in mehreren deutschen Städten Anfang der 1990er-Jahre und die Aufdeckung des NSU: Es folgte jeweils eine Kaskade an Organisationsverboten, bei denen retrospektiv umstritten ist, ob sie tatsächlich alternativlos waren oder nicht vielmehr der Zurschaustellung staatlicher Handlungsmacht sowie politischen Profilierung dienten – und damit das demokratietheoretisch sensible Verbotsinstrument teilweise entwerteten. So urteilt Julia Gerlach, die das politikwissenschaftliche Standardwerk zur deutschen Vereinigungsverbotsforschung vorgelegt hat, mit Blick auf die zahlreichen Erlasse gegen rechtsextremistische Gruppierungen bis Mitte der 1990er-Jahre: „Politischer Alarmismus führt in einer reflexhaften Reaktion zu der Verbotswelle […]. Die Verbote dienen als Symbol der Auseinandersetzung mit dem Rechtsextremismus, auch wenn sie tatsächlich kaum mehr als einen Placebo-Effekt gegen die politische Gewalt erzielen.“¹³

Dieser Scheinwirkung widmet sich ebenfalls eine 2021 veröffentlichte Studie, in der erstmals bundesweit vergleichend Vereinigungsverbote gegen das rechtsextremistische Spektrum konkret auf ihre Effizienz geprüft wurden.¹⁴ Zur Beantwortung stand die Frage, ob sich szenetypische Indikatoren – Anzahl der Extremisten, Häufigkeit politisch motivierter Kriminalität sowie Häufigkeit politisch motivierter Gewalttaten – nach Verbotsaussprache innerhalb des jeweiligen Bundeslandes in gewünschter Form entwickelten.¹⁵ Genau diese Absicht verfolgt eine „wehrhafte Demokratie“: Nicht nur Mitgliedern einzelner Organisationen selbst will der Staat den Betätigungsraum verengen, ebenso soll anderen Extremisten ein Zeichen gesendet werden, dass verfassungsfeindliches Handeln nicht ohne Konsequenzen bleibt. Organisationsverbote zielen deshalb immer auch auf eine Szene in toto.

Die Studienergebnisse jedoch weisen darauf hin, dass gerade dieser über die jeweilige Vereinigung hinausweisende Wirkmechanismus in der Praxis meist nicht greift. Zwar verbesserte sich das Lagebild Rechtsextremismus bei einem Teil der untersuchten Fälle – doch häufig handelte es sich nur um eine Fortschreibung ohnehin vorhandener Trends. Nicht selten sanken die gemessenen Werte zudem vor Verbotsaussprache stärker als danach. Und mehrfach präsentierte sich die rechte Szene infolge eines Erlasses sogar aktiver und gewalttätiger. Selbst multiple Verbote – so wurden in Nordrhein-Westfalen 2012 innerhalb weniger Monate vier Vereinigungen aufgelöst – zeitigten keinen durchgängigen Erfolg. Insgesamt erhielten die untersuchten Verfügungen lediglich in sieben von 47 Einzelkategorien das Prädikat „effizient“.¹⁶

Ein solches Resultat führt nicht nur vor Augen, dass sich rechtsextremistische Szenen gegenüber staatlicher Intervention mittels Verboten oft als äußerst robust erweisen und milieuspezifische Entwicklungslinien durch derartige Maßnahmen nur selten Korrektur erfahren. Die Studie zeigt auch: Organisationsverbote können nicht als zuverlässige Instrumente des Demokratieschutzes gelten – und dieser Befund kollidiert unweigerlich mit den hohen Anforderungen, die an sie gestellt werden müssen. Daraus folgt: Wenn die Zweckmäßigkeit einer Verfügung nicht mit ausreichender Wahrscheinlichkeit garantiert werden kann, ist weniger einschneidenden Handlungsoptionen unbedingt der Vorzug zu geben. Die intensive Verbotspraxis seit der Wiedervereinigung wirkt vor diesem Hintergrund erst recht überzogen.

Was ist aus all dieser Kritik abzuleiten? Sollte auf Vereinigungsverbote grundsätzlich verzichtet werden? Dies wäre eine zu weit reichende Forderung. Als Werkzeug zur Adressierung extremistischer Umtriebe und Artikulierung verfassungsstaatlicher Abwehrbereitschaft können sie im Einzelfall durchaus angezeigt sein. Doch gut beraten ist, wer – auch im Falle der „Freien Sachsen“ – bei der Abwägung einer solch grundrechtsinvasiven Maßnahme konsequent deren Fallstricke sowie Unwägbarkeiten berücksichtigt und zugleich den Verlockungen politischer Opportunität widersteht. Denn übereilte und willfährige Verbote bewirken mehr Schaden als Schutz an der Demokratie – und stärken schlimmstenfalls jene Kräfte, die eigentlich bekämpft werden sollen.

Zitiervorschlag: Stefan Brieger, Kontroverser Demokratieschutz – Vereinigungsverbote in der Kritik. In: Denken ohne Geländer. Der Blog des Hannah-Arendt-Institut für Totalitarismusforschung e.V. vom 12.07.2023: https://haitblog.hypotheses.org/4709

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1. Vgl. Stefan Brieger, Die „Freien Sachsen“ und der Corona-Protest – „Retter“ aus dem Erzgebirge?. In: Dresdner Hefte, 41 (2023) 153, S. 23–33. [↩]
2. Vgl. ebd.; Stefan Brieger/Isabelle-Christine Panreck, Rechtsextremistische Parteien in der Corona-Pandemie. In: Uwe Backes/Alexander Gallus/Eckhard Jesse/Tom Thieme (Hg.), Jahrbuch Extremismus & Demokratie 2021, Baden-Baden 2021, S. 179–192. [↩]
3. Vgl. o. V., Nach Randale in Bautzen: Verbot der Freien Sachsen gefordert – „Hier wird Bürgerkrieg geprobt“. In: RND.de vom 28.12.2021 (https://www.rnd.de/politik/gewaltsame-corona-proteste-in-bautzen-verbot-der-freien-sachsen-gefordert-hier-wird-buergerkrieg-J7SQVQF2X 4AYVNQI4ZETWCDVAM.html; 28.12.2021). [↩]
4. Zum Konzept der „wehrhaften“ bzw. „streitbaren“ Demokratie siehe statt vieler: Uwe Backes/Eckhard Jesse, Politischer Extremismus in der Bundesrepublik Deutschland, Berlin 1993; Markus Thiel, Wehrhafte Demokratie. Beiträge über die Regelungen zum Schutze der freiheitlichen demokratischen Grundordnung, Tübingen 2003; Steffen Kailitz, Politischer Extremismus in der Bundesrepublik Deutschland, Wiesbaden 2004; Hans-Gerd Jaschke, Politischer Extremismus. Eine Einführung, Wiesbaden 2021; Gereon Flümann, Streitbare Demokratie in Deutschland und den Vereinigten Staaten. Der staatliche Umgang mit nichtgewalttätigem politischem Extremismus im Vergleich, Wiesbaden 2015. [↩]
5. Vgl. Sophia Spyropoulos, „Freie Sachsen“ verbieten?, MDR Aktuell (Radio-Beitrag) vom 3.1.2022. Anzumerken ist, dass die „Freien Sachsen“ mittlerweile bei mehreren Kommunalwahlen im Freistaat mit durchaus beachtlichem Erfolg angetreten sind. Dies dürfte einer Einstufung als Partei zuträglich sein. [↩]
6. Ebd. [↩]
7. Vgl. Stefan Brieger, Vereinsverbotspraxis im vereinten Deutschland. In: Uwe Backes/Alexander Gallus/Eckhard Jesse/Tom Thieme (Hg.), Jahrbuch Extremismus & Demokratie 2018, Baden-Baden 2018, S. 55–78. [↩]
8. Vgl. Stefan Brieger, Wirkungsloser Demokratieschutz? Eine Untersuchung zur Effizienz der deutschen Vereinsverbotspraxis. In: Martin H. W. Möllers/Robert Chr. van Ooyen (Hg.), Jahrbuch Öffentliche Sicherheit 2020/2021, Frankfurt a. M. 2021, S. 227–241, hier 227. [↩]
9. Vgl. statt vieler zu Kriterien „guter“ Vereinsverbotspraxis: Julia Gerlach, Die Vereinsverbotspraxis der streitbaren Demokratie. Verbieten oder Nicht-Verbieten, Baden-Baden 2012, S. 98–107. [↩]
10. Vgl. ebd., S. 501; Backes/Jesse, Politischer Extremismus in der Bundesrepublik Deutschland, S. 422; Kailitz, Politischer Extremismus in der Bundesrepublik Deutschland, S. 220 f. [↩]
11. Ein Verstoß gegen Strafgesetze kann gemäß Art. 9 Abs. 2 GG formalrechtlich zwar hinreichend für ein Vereinigungsverbot sein. Doch einerseits sind Feststellung und Ahndung etwaiger Straftaten selbst kein Teil des Verbotsverfahrens. Andererseits erwächst die besondere Mächtigkeit – und damit auch Gefährlichkeit – von Vereinigungsverboten, zugleich verstanden als kommunikativer und ebenso präventiver Akt der Demarkation freiheitlich-demokratischer Wertebindung, gerade aus ihrer Loslösung vom Strafrecht. Vgl. Gerlach, Die Vereinsverbotspraxis der streitbaren Demokratie, S. 100. Siehe zur umstrittenen Anwendung von Art. 9 Abs. 2 GG auf ausschließlich strafrechtlich relevante Gruppierungen auch: Brieger, Vereinsverbotspraxis im vereinten Deutschland. [↩]
12. Vgl. Backes/Jesse, Politischer Extremismus in der Bundesrepublik Deutschland, S. 432. [↩]
13. Gerlach, Die Vereinsverbotspraxis der streitbaren Demokratie, S. 481 f. [↩]
14. Vgl. Brieger, Wirkungsloser Demokratieschutz? [↩]
15. Berücksichtigt wurden dazu die Messwerte in unterschiedlichen Zeiträumen vor und nach Verbotsaussprache, um jene im Kontext der kurz- und langfristigen Szeneentwicklungen beurteilen zu können. Siehe zur Methodik ebd., S. 228–233. [↩]
16. 15-mal wurden alle drei genannten Indikatoren berücksichtigt, zweimal aufgrund nicht vorhandener Daten nur die Anzahl der Extremisten. [↩]

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